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Droit de l'environnement | Cabinet juridique spécialisé
La nouvelle politique: Enjeux transitionnels à considérer

Par : Me Christine Duchaine
Paru dans : « Le magazine 3RVE » .- HIver 2010, vol. 5, no 3

Outre les défis de taille que propose le projet de politique québécoise sur la gestion des matières résiduelles (la « nouvelle Politique »), certains enjeux susceptibles de s’avérer problématiques pour plusieurs ne semblent pas faire l’objet de débat jusqu’à présent. La question se pose pourtant simplement : comment s’effectuera la transition entre l’ancienne et la nouvelle Politique?  La réponse s’avère pour sa part complexe et mérite qu’on s’y attarde.

D’aucuns seraient tentés de répondre que l’adoption de la nouvelle Politique se fera sans heurts puisque l’objectif de réduction de la quantité de matières à enfouir a été adouci par rapport à la Politique 1998-2008.  En effet, il est passé de la valorisation de 65% des matières résiduelles valorisables à une réduction des matières éliminées de 810 à 700 kilogrammes par personne annuellement.  Qui plus est, il ne s’agit que d’une politique, n’est-ce pas?

La réalité risque malheureusement d’être toute autre étant donné l’effet domino des divers mécanismes prévus à la Loi sur la qualité de l’environnement (« LQE ») et les difficultés d’arrimage découlant des délais intrinsèques de chacun de ses éléments.

Il importe de clarifier que la politique québécoise sur la gestion des matières résiduelles revêt une importance quasi-règlementaire, puisqu’elle est imposée spécifiquement par la LQE.  Ainsi, la Ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (la «  Ministre ») doit proposer une politique au gouvernement qui est publiée dans la Gazette Officielle pour commentaires.  Suite à ceux-ci, la politique corrigée est adoptée et la Ministre voit à son application.

Parallèlement, la LQE impose aux municipalités régionales (« MRC ») l’obligation d’adopter des plans de gestion des matières résiduelles (« PGMR »), lesquels régissent les activités de gestion de ces matières sur leur territoire en fonction de leurs besoins.  Or, ces besoins et objectifs doivent être déterminés conformément à la politique, puisque les municipalités et MRC sont tenues d’exercer les attributions qui leur sont conférées par la loi avec l’objectif de favoriser la mise en œuvre de la politique.

D’ailleurs, les PGMR doivent recevoir l’approbation de la Ministre qui ne l’octroiera que dans la mesure où ceux-ci sont conformes à la politique en vigueur.  Ce qui revient à dire que l’ensemble des PGMR applicables établissent leurs besoins d’élimination et déterminent les activités de gestion requises en présumant de l’atteinte de l’objectif de valorisation de 65% de la Politique 1998-2008. 

Nous savons maintenant que, non seulement cet objectif n’a pas été atteint, mais que la quantité de matières éliminées a augmenté depuis l’adoption de la Politique en 1998.  De ce constat découle la mise à l’écart de l’objectif de 65% et son remplacement par un objectif de réduction plus réaliste.  La nouvelle Politique prévoit également la mise en place de diverses mesures visant à détourner certaines matières de l’enfouissement, dont l’interdiction d’enfouir le papier et le carton d’ici 2013 et les matières organiques d’ici 2020, de même que l’établissement d’usines de biométhanisation pour valoriser ces dernières.

Or, ces nouveaux objectifs n’ont nullement été pris en considération lors de l’élaboration des PGMR présentement applicables et les nouvelles activités n’y sont pas prévues.  De plus, l’analyse des besoins de ces PGMR présuppose une réduction marquée des besoins d’enfouissement, ce qui ne s’est nullement avéré dans la réalité.

À la lumière des impératifs de la LQE, les MRC n’auront d’autre choix que de modifier leur PGMR pour s’harmoniser à la nouvelle Politique ne serait-ce que lors de la mise-à-jour quinquennale imposée par la LQE.  Malheureusement, le processus d’amendement des PGMR implique des délais importants à partir du moment où il est enclenché afin notamment de publier les projets de PGMR, de procéder à des consultations publiques sur ceux-ci et d’obtenir l’approbation de la Ministre.  Ces étapes précèdent obligatoirement l’entrée en vigueur de même que l’adoption par les municipalités des règlements permettant la mise en œuvre des PGMR. 

Ainsi, pendant toute cette période transitoire, la nouvelle Politique nous dictera une philosophie et des objectifs qui, pour la plupart, ne pourront être mis en pratique puisque les PGMR ne permettront pas l’essentiel des activités qui seront requis pour ce faire.  De plus, la plupart des initiatives visant la mise en œuvre de la nouvelle Politique requerront une autorisation de la Ministre.  Or, la LQE prévoit spécifiquement que dans l’exercice de ses pouvoirs d’autorisation, le gouvernement et la Ministre doivent s’assurer du respect des dispositions des PGMR applicables.

Par conséquent, les projets issus de la nouvelle Politique – telles les usines de biométhanisation - ne pourront être autorisés que lorsque les PGMR auront été modifiés.  De plus, pendant la période transitoire, tout projet d’établissement ou d’agrandissement de lieu d’élimination serait évalué en fonction de besoins d’enfouissement et de limitations territoriales édictés par des PGMR obsolètes dont les énoncés divergent de la réalité et des objectifs de la nouvelle Politique.

On peut aisément déduire les difficultés réelles que vivront tant les concepteurs et promoteurs de tels projets au stade de la planification que les décideurs lors de l’analyse des demandes et de la prise de décision : doit-on retenir les données, objectifs et mesures prévus à la nouvelle Politique ou appliquer des PGMR que l’on sait désuets?  Étant donné les coûts importants reliés à l’implantation de tels projets, les joueurs vont probablement préférer attendre que les règles du jeu soient clarifiées dans quelques années, ce qui risque de se traduire par un ralentissement marqué des projets dans l’intervalle et le report de l’atteinte des objectifs de la Politique.

Souhaitons que cet aspect soit pris en considération par le gouvernement afin que des ajustements soient rapidement apportés à la LQE et à la nouvelle Politique pour permettre un arrimage harmonieux et efficace de tous ces outils et favoriser leur mise en œuvre.